惠州市城市管理行政执法暂行规定
广东省惠州市人民政府
惠州市人民政府令
第63号
《惠州市城市管理行政执法暂行规定》业经2009年11月9日十届105次市政府常务会议讨论通过，现予发布，从2010年1月1日起施行。
市长：李汝求
二OO九年十二月十四日
惠州市城市管理行政执法暂行规定
第一章 总 则
第一条 为加强城市管理，提高城市管理行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规和广东省人民政府《关于在惠州市开展城市管理综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2009〕160号），结合我市城市管理实际，制定本规定。
第二条 本市市区（含惠城区、惠阳区、大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区）城市管理行政执法适用本规定。
本规定所称城市管理行政执法，是指由市城市管理行政执法局相对集中行使省政府规定的城市管理领域有关行政主管部门的全部或者部分行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能的行为。
第三条 市城市管理行政执法局是市人民政府的工作部门，集中行使本市各区城市管理行政执法职能。
惠阳区、大亚湾经济技术开发区城市管理行政执法分局是市城市管理行政执法局的派出机构，以市城市管理行政执法局的名义行使辖区内城市管理行政执法职能。
第四条 市城市管理行政执法局负责本规定的组织实施。
市、区规划建设、环卫、公用事业、园林、环保、房管、工商、公安、监察、供水、供电、供气、通讯等相关部门和单位，应当按照各自职能协同市城市管理行政执法局实施本规定。
第五条 市城市管理行政执法局实施行政处罚，应当遵循合法、公开、公正的原则，教育与处罚相结合的原则，严格执法，文明执法，并自觉接受社会公众的监督。
第二章 职责与权限
第六条 市城市管理行政执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建（构）筑物或者设施；依据城市市容和环境卫生管理方面的法律、法规、规章的规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）在城市主要街道临街建筑物的阳台、平台和窗外堆放、吊挂有碍市容物品的。
（二）在城市建（构）筑物、设施以及树木上涂写、刻画或未经批准张挂、张贴宣传品的。
（三）随地吐痰、便溺，乱倒污水，乱扔瓜果皮核、纸屑、烟头和动物尸体等废弃物的。
（四）擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的。
（五）在城市道路、街巷经营机动车辆清洗业务的。
（六）未经批准擅自设置户外广告，影响市容的。
（七）未经批准擅自关闭、闲置或者拆除环境卫生设施或者未按批准的拆迁方案进行拆迁的。
（八）未经核准从事城市垃圾经营性清扫、收集、运输、处理等服务的。
（九）运输城市垃圾的车辆未取得准运证的。
（十）擅自占用或损坏各类环境卫生设施及附属设施的。
（十一）临街空调器冷却水凌空排放的。
（十二）临街工地不设置护栏或者不作遮挡，停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容和环境卫生的。
（十三）运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的。
（十四）城市垃圾运输车辆或建筑泥土运输车辆不加封闭，沿途扬撒、遗漏垃圾泥土污染道路的。
（十五）在城市新区开发、旧城改造以及新建住宅小区未按国家规定的标准及城市规划、环卫部门批准的方案设置生活垃圾收集设施的。
（十六）不按规定的时间、地点、方式倾倒垃圾的。
（十七）向河流、河涌、湖泊、池塘等抛弃、倾倒废弃物的。
（十八）科研机构、医院、疗养院、屠宰场、生物制品厂等企事业单位产生的废弃物、工业固体废物和危险废物不按规定随意倾倒、丢置的。
（十九）环境卫生责任单位不按规定清运、处理垃圾的。
（二十）未经核准擅自受纳、处置建筑垃圾或超出核准范围处置建筑垃圾的。
（二十一）工程施工单位未及时清运施工过程中产生的固体废物，造成环境污染或者将建筑垃圾交给未经核准从事建筑垃圾运输的单位或个人处置的。
（二十二）其他违反城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第七条 市城市管理行政执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据城市规划管理方面的法律、法规、规章的规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设的。
（二）未经城市规划行政主管部门批准擅自改变建设工程规划许可证确定的红线位置、建筑高度、层数、面积、立面以及违反建设工程规划许可证其他规定进行建设的。
（三）建设工程经验收合格后，未经原批准机关批准，改变使用性质和建筑面貌的。
（四）未经批准或者未按照批准内容进行临时建设，临时建筑物、构筑物超过批准期限或逾期未办理延期手续不拆除的。
（五）其他违反城乡规划法律、法规、规章规定的行为。
第八条 市城市管理行政执法局行使城市建设管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据城市建设管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）违反《中华人民共和国建筑法》规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的。
（二）建设单位违法将建设工程发包给不具有相应资质等级的设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的。
（三）建设单位未按照国家规定办理工程质量监督手续的。
（四）建筑施工企业未取得安全生产许可证擅自从事建筑施工活动的。
（五）涉及建筑主体或者承重结构变动的装修工程，没有原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出的设计方案擅自施工的。
（六）风景名胜区及其外围保护地带内的建设项目立项后，其定点和设计方案未经风景名胜区管理机构同意擅自建设的。
（七）房屋建筑使用者在装修过程中擅自变动房屋建筑主体和承重结构的。
（八）勘察、设计、施工、工程监理单位超越本单位资质等级或者未取得资质证书承揽工程的。
（九）企业未取得资质证书或者超越资质等级从事房地产开发经营的。
（十）施工单位未按《建设工程安全生产管理条例》规定，根据不同施工阶段和周围环境及季节、气候的变化，在施工现场采取相应的安全施工措施，或者在城市市区内的建设工程施工现场未实行封闭围挡的。
（十一）施工单位未对因建设工程施工可能造成损害的毗邻建（构）筑物及市政设施等采取专项防护措施的。
（十二）施工单位未采取安全施工措施或专项防护设施造成毗邻建（构）筑物或市政公用设施损坏的。
（十三）建设单位将未组织竣工验收的建设工程擅自交付使用的。
（十四）将验收不合格的建设工程交付使用的。
（十五）安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续从事建筑施工活动的。
（十六）必须实施监理的建设工程项目未实施监理的。
（十七）违反规定，在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境造成破坏活动的。
（十八）其他违反城市建设管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第九条 市城市管理行政执法局行使住宅室内装饰装修、危险房屋管理、拆迁管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据住宅室内装饰装修、危险房屋管理、拆迁管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）装修人未申报登记进行住宅室内装饰装修活动的。
（二）未经原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案，擅自超过设计标准或者规范增加楼面荷载的。
（三）未经主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的。
（四）将住宅室内装饰装修工程委托给不具有相应资质等级的企业（个人）的。
（五）物业管理单位发现装修人或者装饰装修企业有违反《住宅室内装饰装修管理办法》规定的行为不及时向有关部门报告的。
（六）房屋所有人有险不查或损坏不修造成事故的。
（七）房屋所有人对经鉴定机构鉴定为危险的房屋未采取有效的解危措施造成事故的。
（八）未取得房屋拆迁许可证或未按房屋拆迁许可证的规定拆迁的。
（九）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的。
（十）其他违反住宅室内装饰装修、危险房屋管理、房屋拆迁管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第十条 市城市管理行政执法局行使燃气管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据燃气管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）未经相关部门审查同意，擅自新建、改建、扩建燃气工程项目的。
（二）自建燃气设施供本单位使用，未领取燃气使用证的。
（三）只持有燃气使用许可证的单位，对外经营燃气的。
（四）给过期未经检测机构检测的钢瓶、报废的钢瓶或者不符合国家标准的钢瓶充装燃气的。
（五）未经管道燃气经营企业批准，擅自扩大、改变用气范围，改变燃气用途和过户、安装、改装、拆迁固定的燃气设施的。
（六）建设单位在燃气管道安全保护范围内进行施工作业，未提前15日通知燃气企业，及施工单位的保护措施未得到燃气企业的认可施工的。
（七）未依法取得燃气企业资质证书和燃气经营许可证从事燃气经营活动或出租、出借、转让燃气企业资质证书和燃气经营许可证的。
（八）在燃气管道和设施的安全保护范围内，进行危害燃气设施的活动，或擅自移动、涂改、覆盖或者拆除燃气设施统一标志的。
（九）在燃气管道及设施上修筑建（构）筑物和堆放物品的。
（十）其他违反城市燃气管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第十一条 市城市管理行政执法局行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据城市绿化管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）擅自改变规划绿地性质的。
（二）在树木和公共设施上涂、写、刻、画和悬挂重物或者攀、折、钉、拴树木，采摘花草，践踏植被，丢弃废弃物的。
（三）在城市绿地内倾倒、排放有毒有害物质，堆放、焚烧物料，或采石取土、建坟，或以树承重、依树搭建的。
（四）未经批准，在城市绿地上设置商业服务设施的。
（五）破坏树木支架、栏杆、花基、坐椅、庭园灯、建筑小品、水景设施和绿地供排水设施等绿化设施的。
（六）未经批准擅自修剪、砍伐和迁移树木的。
（七）擅自迁移、修剪、砍伐或买卖古树名木和损害古树名木致死的。
（八）擅自占用城市绿地的。
（九）无资质单位和个人进行城市绿化设计、施工的。
（十）未经批准或未按照批准的绿化规划（设计）方案施工的。
（十一）其他违反城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第十二条 市城市管理行政执法局行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能；依据市政管理方面的法律、法规、规章规定，对下列行为行使行政处罚权：
（一）擅自占用或者挖掘城市道路的。
（二）擅自在城市道路上建设建（构）筑物的。
（三）擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物的。
（四）未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防护设施的。
（五）占用城市道路期限届满或者挖掘城市道路后，不及时清理、修复现场的。
（六）依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按照规定办理批准手续的。
（七）紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的。
（八）未按照批准的位置、面积、期限占用、挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时间，未提前办理变更审批手续的。
（九）擅自在城市道路两旁增设斜坡、铁架及其它损害、侵占城市道路的行为。
（十）擅自拆除、迁移、改动，故意损坏和非法占用城市道路照明设施的。
（十一）在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建建筑物及其他有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行的行为。
（十二）擅自在城市道路照明灯杆上架设通讯线（缆）或者安置其他设施的。
（十三）故意打、砸城市道路照明设施或私自接用路灯电源的。
（十四）排水户未按规定将污水排入城市排水管网及其附属设施的。
（十五）排水户违反城市排水许可管理规定，向城市排水管网及其附属设施排放污水或损害城市排水管网及其附属设施的。
（十六）超出资质证书规定的资质范围或无相关资质证书进行城市供水设施的设计或者施工的。
（十七）建设工程施工危害城市供水设施的。
（十八）在供水设施的安全保护距离范围内，修建建（构）筑物、堆放物料或进行其他危害城市供水设施活动的。
（十九）未经主管部门批准，擅自迁移、更改、转接、损坏城市供水设施的。
（二十）其他违反市政管理方面法律、法规、规章规定的行为。
第十三条 市城市管理行政执法局行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照流动商贩的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。
第十四条 法律、法规、规章或者省人民政府规定实行城市管理综合行政执法的其他职责，由市城市管理行政执法局行使。
第十五条 按照省政府的规定，市区城市管理领域的市容环境卫生、城市规划、建设、住宅室内装饰装修、危险房屋、城市房屋拆迁、城市绿化、市政、燃气、无照流动商贩管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能，由市城市管理行政执法局相对集中行使后，有关部门不得再行使；仍然行使的，作出的行政处罚决定、行政强制措施一律无效。
对于纳入城市管理行政执法相对集中行使范围的事项，相关行政主管部门应当按照有关法律、法规、规章的规定和市政府规定的职责要求，继续依法履行行政许可、行业管理、设施维护、监督检查等行政管理职责。
第三章 执法规范
第十六条 市城市管理行政执法局执法人员应当经过法律知识和业务知识培训及考试合格，并依法取得广东省人民政府制发的行政执法证件，实行持证上岗。
城市管理行政执法人员执行公务时，应当向行政管理相对人或者有关人员出示行政执法证。
第十七条 市城市管理行政执法局应当建立和完善日常巡查制度，及时制止和查处违反城市管理法律、法规、规章规定的行为。
第十八条 市城市管理行政执法局应当建立和完善举报、投诉制度。对违反城市管理法律、法规、规章规定的行为，任何单位或者个人都可以向市城市管理行政执法局举报、投诉，市城市管理行政执法局对举报和投诉事项应当进行登记，及时核实处理。市城市管理行政执法局应当为举报、投诉人保密。有明确的举报、投诉人的，应当将处理结果反馈举报或投诉人。对不属于市城市管理行政执法局职能范围的举报和投诉事件，应当告知或移送相关行政主管部门处理。
对上级机关交办以及其他行政执法机构移送的行政执法案件，市城市管理行政执法局应当登记并及时核实处理。
第十九条 市城市管理行政执法局在查处违法行为时，可以依法采取下列措施：
（一）进入被检查单位或者现场进行调查或者依法进行检查。
（二）查阅、复制被检查单位与违法行为有关的资料。
（三）依法对违法人员进行调查询问，取得有关证据资料。
（四）依法对违法行为所涉及的工具、物品予以扣押或登记保存。
（五）法律、法规、规章规定的其他措施。
第二十条 市城市管理行政执法局在查处违法行为时，对用于违法行为的工具和物品可能灭失或以后难以取得的，在报经本局领导批准后，可以先行登记保存；适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的，可依法予以扣押。市城市管理行政执法局采取登记保存或依法扣押措施的，应当向当事人开具统一格式的凭证。
第二十一条 市城市管理行政执法局查处下列违法行为时，可以依法采取以下措施：
（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经确认为违法建设的，责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以采取查封施工现场、强制拆除等措施，并依法予以处罚。
（二）对未取得建筑工程施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工，经确认为违法施工的，责令停止施工，当事人仍继续施工的，可以书面通知相关单位中止用于施工的供电、供水、供气、通讯等服务，并可实施强制拆除措施，依法予以处罚。
（三）对违反工商行政管理规定，未依法办理营业执照，没有固定经营场所、摊位，占用城市主次干道两侧、城市广场、火车站、汽车客运站场、会展中心、商业步行街、各级党政机关单位周边等公共场所或重要区域设摊经营、兜售物品，影响市容市貌，经劝告仍拒不改正的，可依法扣押其用于生产经营的工具和物品。
（四）对违反市容环境卫生管理有关规定悬挂、张贴、涂写、刻画广告、宣传品，经责令改正仍拒不改正的，市城市管理行政执法局可以依法扣押其使用的工具、广告、宣传品；并可以通过广告、宣传品上的通讯号码对当事人实施语音提示，要求当事人在规定期限内接受处理；当事人逾期未按要求接受处理的，市城市管理行政执法局可以书面通知通讯企业中止其通讯服务，并依法作出相应处理。
（五）对于利用危险房屋或者未经批准擅自改变房屋使用性质进行经营活动、违法违规装修房屋的，市城市管理行政执法局可以书面通知相关单位中止用于经营或者施工的供水、供电、供气、通讯等服务或依法采取其他措施，相关单位应当协助实施。
市城市管理行政执法局发现前款规定以外的违法行为，应当当场责令改正或限期改正。
第四章 执法协作
第二十二条 建立健全市城市管理委员会全体成员联席会议制度，研究解决城市管理重大问题。
建立健全市城市管理委员会办公室主任会议制度，执行市政府、市城市管理委员会决定事项，加强部门协调联动，形成执法合力，解决城市管理的热点难点问题。
第二十三条 市城市管理行政执法局和相关行政主管部门应当建立健全信息共享机制，互相通报有关行政管理信息。
第二十四条 相关行政主管部门依法行使城市管理行政许可的事项，应当及时将行政许可文件抄送市城市管理行政执法局。
第二十五条 市城市管理行政执法局在执法过程中发现依法应当由其他行政主管部门查处的违法行为，应当及时告知或移送相关行政主管部门处理；有关行政主管部门在执法过程中发现依法应当由市城市管理行政执法局查处的违法行为，应当及时告知或移送市城市管理行政执法局处理。有关行政主管部门和市城市管理行政执法局应当在处理完结后7个工作日内，将处理情况互相通报。
第二十六条 市城市管理行政执法局在执法中，涉及到相关行政主管部门的，相关行政主管部门应当积极配合，并按照各自职责查处违法行为。
第二十七条 市城市管理行政执法局查处违法行为需要了解查询有关资料或作出技术鉴定、检测的，相关单位应当积极支持和配合。
需要相关单位提供专业意见的，相关单位应当自收到协助通知之日起7个工作日内出具书面意见；案情复杂，需要延期的，相关单位应当以书面形式向市城市管理行政执法局说明理由并明确答复期限。
第二十八条 市城市管理行政执法局在查处违法行为时，依照法律、法规、规章规定，违法者接受行政处罚后可补办审批手续的，应当及时通知相关行政主管部门依法给予办理。
相关行政主管部门应当将办理结果抄告市城市管理行政执法局。
第二十九条 市城市管理行政执法局行使行政处罚权时，当事人拒绝配合调查取证、拒绝履行行政处罚决定的，或多次违反城市管理规定并受行政处罚的当事人，市城市管理行政执法局可将有关情况告知相关行政主管部门，相关行政主管部门应当在实施行业管理、资质审查、证照年审及日常监管等行为时作为违规的依据，对其采取相应的制约和处理措施。
第三十条 工商行政管理部门对利用违法违规建（构）筑物、危险房屋或者改变建筑物使用功能进行经营活动的经营者，不予办理营业执照，对已办理营业执照的，依法予以处理。
工商行政管理部门对未按工商登记核准的场所进行经营活动，经多次责令改正仍拒不改正的经营者，不予办理营业执照年审并依法予以处罚。
第三十一条 供水、供电、供气、通讯等公共服务行业单位不得为违法违规建设或装修的单位和个人、无证无照或证照不全的经营者、危险房屋的所有人及擅自改变房屋使用功能等违法违规行为的单位和个人提供水、电、气、通讯等生产和生活条件。在接到市城市管理行政执法局对上述违法违规的单位和个人采取停止供水、供电、供气、通讯等协助执行通知后，应积极协助执行。
第三十二条 市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定，法律、法规未规定具体强制执行机关或者规定由人民法院强制执行的，由市城市管理行政执法局申请人民法院强制执行。
第三十三条 惠城区、惠阳区、大亚湾经济技术开发区和仲恺高新技术产业开发区应按属地管理原则建立城市管理行政执法保障机制，确保城市管理行政执法工作顺利进行。
第三十四条 为保障城市管理行政执法工作的有效性、权威性，公安部门应确定专门机构，协同城市管理行政执法工作。
第五章 执法监督
第三十五条 市城市管理行政执法局应当建立健全内部监督机制，实行行政执法责任制和评议考核制，加强对执法行为的监督管理，提高执法人员行政执法的业务素质和执法水平。
第三十六条 公民、法人和其他组织发现市城市管理行政执法局及其执法人员在执法中的违法行为，有权向监察、法制等相关监督机关举报，行政监督机关应当按规定及时核实处理,并反馈处理结果。
第三十七条 市城市管理行政执法局作出的重大行政处罚决定，应当报市人民政府备案。
相关单位发现市城市管理行政执法局有违法或者不履行法定职责等行为，应当向市城市管理行政执法局提出书面建议，或者提请同级人民政府予以纠正或实行问责。
第三十八条 市城市管理行政执法局发现相关单位有不配合执法工作或者不履行法定职责等行为的，应当向相关单位提出书面建议，或者提请同级人民政府予以纠正或实行问责。
第三十九条 公民、法人或其他组织对市城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服的，可以向市人民政府申请行政复议，或者依法向人民法院提起行政诉讼。
第六章 惩 处
第四十条 有下列情形之一，造成严重后果的，对市城市管理行政执法局直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）实施行政处罚没有合法的依据或者适用法律、法规、规章错误的。
（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的。
（三）违反行政处罚程序的。
（四）截留、私分罚没收入或者变相私分罚没、查封、扣押的违法所得或者财物的。
（五）索取、收受他人财物的。
（六）玩忽职守，对应当予以制止或者处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益遭受损害的。
有前款第（四）、（五）、（六）项情形，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 市城市管理行政执法局及其执法人员违法行使职权对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得赔偿的权利。
第四十二条 相关行政主管部门违反本规定，对纳入市城市管理行政执法范围的事项不依法履行行政许可、行业管理、设施维护、监督检查等管理职责的，或者不履行城市管理行政执法协作责任，由此引发的后果由相关单位负责，并依法追究相关单位及有关责任人员的责任。
第四十三条 违反社会治安管理规定，妨碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十四条 市城市管理行政执法局可以依法制定行政执法的配套制度。
第四十五条 本规定自2010年1月1日起施行，有效期5年。
取保候审作为我国刑事诉讼法规定的刑事强制措施之一,在近年来的司法实践中得到了广泛的应用。这一强制措施的实施,一方面在不羁押犯罪嫌疑人、被告人的情况下,能够保障诉讼程序的顺利进行,体现刑法惩治犯罪与保障人权并重的理念;另一方面,取保候审的广泛运用,在很大程度上也减轻了羁押监管场所的压力,降低了诉讼的司法成本。修改后刑事诉讼法对取保候审的规定进一步完善,然而,从检察机关近年来办案实践来看,在取保候审决定作出后被取保人经传唤不到案甚至逃避法律追究的现象大量存在,严重影响了检察机关办案效率和司法公信力。笔者拟从办案中发现的问题着手,探讨该现象产生的原因和解决该问题的一些对策,以期对检察机关办案实践具有一定的指导意义。
一、取保候审保证金数额应立法加以规范
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部《关于取保候审若干问题的规定》第5条规定,采取保证金形式取保候审的,保证金起点数额为1000元。最新《人民检察院刑事诉讼规则》第87条也对此作了进一步的明确。笔者认为,现行立法中没有规定保证金数额的上限,导致在实践中没有一个统一的收取标准,公安机关、人民检察院、人民法院在决定取保候审时确定的保证金数额随意性太大,极易引起这项权力滥用,加之,对保证金数额规定1000元的起点,特别是针对不同地区、不同人群经济条件和发展水平的不同,起点数额较低不利于对被取保人产生威慑力,被取保人往往会不会在意较低的保证金而逃避刑事诉讼。
笔者认为,可以适当对保证金起点数额标准作出补充性的规定,并明确保证金恰当的取保候审保证金数额范围。一是要根据取保候审犯罪嫌疑人的主观认罪态度、罪行轻重、经济条件、对社会的次生危险性等因素全面考虑保证金的数额,从而加大保证金对被取保候审人的限制作用,让犯罪嫌疑人在逃跑与较大数额保证金被没收之间做出权衡,借用经济杠杆的扭力,致其遵守取保候审义务和规定,保障刑事诉讼程序的顺利进行。二是要根据各地区经济发展水平的差异性明确取保候审保证金,对经济较发达的地区,可由当地立法规定较高的保证金起点数额和较高的保证金上限,这些地区的检察机关在实施保证金取保时也可决定较高的保证金额,而相反,对经济欠发达的地区则根据当地总体发展水平,规定较低的保证金起点数额。三是针对司法实践中多保证金取保少保证人取保的现象,检察机关在对犯罪嫌疑人取保候审时,对符合取保条件的犯罪嫌疑人应当先要求其提出保证人,并适时提高个案中保证金数额,鼓励采用保证人取保,以加大对被取保候审人和保证人的限制力度。
二、应加强执行机关对被取保候审人的执行监管
《刑事诉讼法》第65条第二款规定取保候审执行机关为公安机关,由当地基层组织协助。而实践中,在检察机关作出取保候审决定交公安机关执行后,一方面由于公安机关本身承担着重大的治安及社会管理职责,基层组织本身又不具有对被取保候审人监督管理的职责,修改后《刑事诉讼法》进一步明确保证人向执行机关报告义务和被取保候审人的报告义务,但从司法实践来看,这种报告义务规定宽泛、要求不严,往往不能达到对被取保候审人有效监管,实践中,对于交通肇事、故意伤害等刑事案件的办理中,在被害人与犯罪嫌疑人达成民事部分赔偿后,由于部分被取保人由于法律意识淡薄,认为在民事赔偿后被取保候审就意味着案结事了,无需承担刑事责任,因而违反取保候审义务规定在取保期间随意外出,导致检察机关需要提讯时无法传唤犯罪嫌疑人到案,执行机关对被取保人是否遵守取保候审义务规定监管缺位,被取保人脱管现象十分严重。对公安机关自己决定自己执行的取保候审案件,实践中大多由基层派出所决定和执行,派出所人员往往在对犯罪嫌疑人进行调查讯问后,即放松对被取保人的监管,被取保人一旦受到鼓动或和同案人员取得联系,当案件移送审查起诉时,往往容易出现犯罪嫌疑人不到案、下落不明或者与其他人串供、翻供等现象。
因此,应逐步加大执行机关对被取保候审人的监管力度,防止对其放任自流,发生新的社会危害。笔者认为,一是在对犯罪嫌疑人实施取保候审时,执行机关应当告知被取保候审人及家属正确认识取保候审,向其说明取保候审期间应遵守的规定和义务,保障犯罪嫌疑人能够安心等待审判。二是对被取保候审人引入社区矫正,发挥当前社区矫正的优势和平台作用,由社区矫正机构主管,对被取保人提供心理辅导,同时有当地乡镇法律服务所等法律援助机构对其进行法律知识咨询,引导其主动认罪悔罪,在主观上进行思想改造,但应当注意的是,公安机关仍然是取保候审的执行机关,且无形中增加了社区矫正机构的压力问题也值得商榷。三是可在公安机关内部设立专门的机构和警力负责监管辖区内被取保候审人,同时与乡镇司法所、派出所、社区、基层村委会等机构密切配合,对被取保候审人严格管教,坚决防止其逃跑后再次犯罪。四是今后对被取保候审人的监管工作努力的方向上,笔者认为应建立专门的执行监管机构,同时建立被取保人档案管理和跟踪考察制度,定期对被取保人在取保期间遵守规定和履行义务情况进行跟踪考察,对不符合取保候审条件、在取保期间发生新的犯罪和严重违反取保候审义务的情形,可参考现行缓刑、未成年人附条件不起诉等制度的建构,逐步加以完善。
三、对违反取保候审义务处罚措施应具体加以规范,使之更具可操作性
修改后《刑事诉讼法》第68条规定,被保证人有违反本法第69条被取保候审人义务规定的,保证人若未履行保证义务,对保证人处以罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第69条第3款则规定:“被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反前两款规定,已交纳保证金的,没收部分或者全部保证金,并且区别情形,责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过,重新交纳保证金,提出保证人,或者监视居住、予以逮捕。”两个条款中,对违反取保候审义务的保证人和犯罪嫌疑人,实践中均是偏向于采取经济性的处罚制裁方式,体现不出对违反者的惩罚力度。同时,新刑诉法仍未对相关义务人的刑事处罚作出可操作性的规定。实践中,当保证人未履行保证义务导致被保证人逃逸或帮助其逃跑,大多数都是对保证人进行罚款或对被取保人没收保证金。履行取保候审义务对保证人和被保证人而言便没有拘束力,加之实践中大多数保证人系被取保候审人亲戚朋友,在一定程度上使得保证人放松对被取保人的监督,引起被取保人传唤不到案甚至逃跑。
笔者建议,在立法上必须完善对履行义务人的责任追究机制,加大处罚力度。一是对在取保候审期间违反规定义务的被取保人,根据违反规定情节和造成后果的轻重,可在审判时作为一个量刑情节考虑,对被取保候审人酌定从重处罚,被取保候审人在取保期间又构成犯罪的,在应用刑法对其数罪并罚的同时从严从重处罚。二是对保证人的处罚,一方面应明确具体规定保证人的哪些情况构成犯罪,对实践中保证人基于故意或重大过失发生的与被保证人串通协助其逃匿情形的,应认定为《刑法》第316条规定的脱逃罪的共犯,对有为被保证人掩饰隐瞒犯罪所得、窝藏包庇等情形的,也应明确立法或作出司法解释加以规范,另一方面应针对保证人主观过错、客观被取保人私自逃跑后再次发生犯罪等情形,对保证人无故意或重大过失的进行罚款式的经济性处罚。三是取保候审可引入“双保险”,司法实践中,常用的保证金取保已经无法对被取保候审人有着较大的约束力,因此,在取保候审时,可要求被取保人在交纳保证金的同时提出保证人,即所谓“双保险”,这样一方面被取保人承受着保证金的经济性约束,另一方面也可促使保证人履行义务,当发生被取保人违反规定的情形时,对被取保人的处罚力度就在加大。但应当注意的是,笔者所述的“双保险”不应当成为司法机关限制取保候审的门槛,只有对罪行较严重、无法预知其是否发生社会危险性的部分犯罪嫌疑人才能够引入“双保险”。四是在保证人责任追究制度的建构中,笔者认为可引入行政处罚的规定,这样可通过在罚款和刑事责任之间采取行政处罚措施扩大保证人责任制度的张性,强化保证人责任追究方式方法。
参考文献:
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作者单位:安徽省金寨县人民检察院
