关于加强煤矿矿灯安全监察工作的补充通知

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民政部


民政部关于进一步加强民政系统法制建设的意见
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅局：
民政法制建设是民政工作的重要组成部分，是民政工作改革和民政事业发展的重要保障。只有进一步提高广大民政干部的法制观念，加强民政法制建设，把各项民政行政行为纳入法制轨道，依法行政，才能适应社会主义市场经济发展的要求，推动和保障民政工作的顺利发展。改革开放
以来，民政系统的法制建设取得了显著的成绩，起草制定了一大批有关民政工作的法律、法规、规章和规范性文件，形成了包括中央和地方两个层次在内的民政法规体系的基本框架；民政执法工作得到加强；法制宣传教育取得较大成绩。但是，从民政法制建设的总体来说，法规体系还不够
健全，执法水平有待提高，法制工作的基础建设比较薄弱。为贯彻落实《国务院关于加强政府法制工作的决定》（国发〔1993〕72号），贯彻落实第十次全国民政会议关于加强民政法制建设、加快民政工作法制化进程的精神，进一步加强民政法制建设，提出以下意见：
一、各级民政部门要充分认识加强民政法制建设的重要性和紧迫性，加强对法制工作的领导。当前，各级民政部门要认真贯彻执行《国务院关于加强政府法制工作的决定》，组织学习和贯彻第十次全国民政会议关于加强民政法制建设的精神，高度重视民政法制建设，加强对法制工作的
领导，把这项工作真正摆上民政工作的重要位置。县级以上民政部门要确定一位领导同志分管法制工作，经常过问立法、执法、法制宣传教育等工作，协调解决工作中的重要问题。领导同志要带头学习法律基础知识，熟悉本职工作所需的主要业务法规，提高法制观念和民政专业法律水平。

今后，各级民政部门在布置、检查和汇报工作时，要把民政法制工作作为一项重要内容。今后五年，各级民政部门要采取切实有力的措施，使本部门的立法、执法、监督检查、法制基础建设等各项法制工作都有明显的改进和发展，以适应社会主义市场经济发展的要求，促进和保障民政事业
的顺利发展。
二、民政部门要进一步加快民政立法步伐，到本世纪末建立以社会保障为主体的适应社会主义市场经济发展要求的民政法规体系。民政立法工作是民政法制建设的重点。做好立法工作，对于加强民政法制建设和民政工作的改革、发展有着十分重要的意义。各级民政部门要在职能范围内
，根据形势的要求和实际工作的需要，抓紧拟定本部门近、中期的立法规划，加强地方性民政法规或规范性文件的起草。今后，县级以上民政部门每年都要制定年度立法计划并认真组织实施。领导同志对本部门当前应当抓紧起草的立法项目要做到心中有数，并采取措施，使立法项目、起草
进度、起草人员、完成时间四落实。起草法规，要注意着眼于国家和人民的根本利益，着眼于民政工作的深化改革和长远发展，着眼于保障民政对象的合法权益；要注意总结和肯定改革的成功经验，符合民政工作的实际；法规草案要组织有关专家、学者和社会工作者进行调研论证，并征求
基层民政干部和有关民政对象的意见；要加强调查研究，提高法规的质量，注意法规的可行性、可操作性和稳定性。
三、切实做好民政行政执法工作，加强执法监督检查。当前，行政执法问题应当引起必要的重视。有法不依、执法不严甚至违法的现象在一定范围一定程度上存在。各级民政部门要建立民政执法检查制度，进行经常性的或定期的民政执法检查，及时发现和解决执法中的问题，纠正违法
的或不当的民政行政行为，对情节严重的违法行为和人员要予以处理和通报。通过民政执法监督检查，进一步增强广大民政干部的法制观念，使之在民政行政管理工作中，严格依法行政，依法办事。
四、进一步做好“二五”普法和民政专业法的宣传教育工作，提高民政干部的法制观念。各级民政部门要按照普法规划的要求，认真开展“二五”普法活动，加强民政专业法的宣传教育工作。要采取法制讲座、短期培训、法律知识竞赛等多种形式，使这项工作落到实处，抓出成效。每
一个民政干部尤其是领导干部都应当通过普法活动和民政专业法的宣传教育，强化法制观念，熟悉、掌握国家的重要法律和做好本职工作所需的民政专业法规，严格依法行政，提高民政执法水平。
五、县级以上民政部门要重视和加强行政复议和应诉工作，逐步建立和完善民政行政复议、应诉工作制度。要认真学习和贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》，依法做好每一件民政行政案件的复议和应诉。案件结束以后要进行分析研究，总结经验和教训。今后
，各级民政部门每半年要将本地区民政行政复议和应诉的情况向上级民政部门报告一次，并形成制度。通过这些工作，检查和监督下级民政部门的行政执法，促进民政部门及其工作人员依法行政，维护民政部门的声誉和形象，保障民政工作对象的合法权益。
六、各项民政法制工作要逐步规范化、制度化。法制工作是政府部门的一项重要工作，做好法制工作并使之规范化、制度化，有利于提高整个部门的整体效能和工作效率。因此，在立法、执法、监督检查以及编制立法计划、法规草案的征求意见、法规清理、法规汇编、规章备案、法规
档案等工作中，要规定工作职责，制定内部工作制度和程序，使各项工作有章可循，严格按制度和程序办事。法规清理工作要有计划地进行，对不符合建立社会主义市场经济体制要求和民政工作实际的，要按照法定职能和程序，及时修改或宣布废止。在法规清理的基础上，定期进行本地区
民政法规和规范性文件的汇编，以方便民政干部使用和有关部门查阅。此外，民政部门要加强法制工作的办公自动化建设，逐步建立民政法规数据库，通过计算机系统实现民政法规的自动化利用和管理。要注意加强民政法制工作的调查，加强法制理论的学习和研究，在一定范围内形成学习
、探讨、研究民政法制理论的风气，提高广大民政干部的法制理论水平，促进民政系统的法制建设。
七、要加强和充实民政部门的法制工作机构。民政法制工作的任务重，政治性、政策性、专业性、知识性都很强。没有一支素质高、责任心强的法制工作队伍，民政法制工作就难以做好。各地民政部门要进一步加强法制工作队伍的建设，注意培养和选拔民政法制专业人才，使法制工作
机构的设置和人员的配备同本部门法制工作任务相适应。没有设置法制工作机构的地方，应当配备专职或兼职的法制工作人员，使本部门的法制建设工作落到实处。领导同志要重视和支持法制工作，为法制工作的顺利开展创造必要的条件。今后，本部门起草的法规草案，必须经法制机构审
查，其他涉及法制建设的工作，应当征求法制工作机构的意见。法制工作机构及其工作人员要认真履行工作职责，做好本部门领导同志在法制工作方面的参谋和助手，为民政法制建设作出应有的贡献。
加强民政法制建设是一项长期的、根本性的工作。民政法制建设任务重，意义深远。各级民政部门都要认真学习、贯彻执行第十次全国民政会议关于加强民政法制建设、加快民政工作法制化进程的精神，提高认识，高度重视，常抓不懈。对在民政法制建设工作中做出突出成绩的单位和
个人，应当予以表彰和奖励。要通过一段时期的努力，采取切实有效的措施，使本地区的民政法制建设工作迈上一个新台阶。




1994年11月30日
对李秀清《日耳曼法研究》内容的勘误和补充

宋飞


　　华东政法学院教授李秀清所著《日耳曼法研究》，是继民国时期北平大学民法教师李宜琛《日耳曼法概说》、新中国外国法制史前辈由嵘《日耳曼法简介》之后国内的唯一一本论述日耳曼法的法学专著，该书于2005年7月由商务印书馆出版，填补了我国法学界研究的一大空白。欣赏之余，也要谈谈对该书内容的一些勘误和补充，以供更多的人参考：

一、对中世纪早期一些日耳曼的伟大法学家缺少必要的介绍

　　该书第15—25页介绍了西哥特法典，却忽略了一个与之相关的重要人物圣伊西多尔（Isidorus Hispalensis，通常作Isidore of Seville，约560/570－636）。
　　此人是一位隐身寺院的法学家，准确地说是中世纪早期颇负盛名的西班牙基督教神学家和自然法学家，是位于西班牙和法国南部的西哥特王国的伟大人物，出生于西班牙长第根纳的贵族家庭。幼年亡父，由其兄、姐培养成人。以后在塞维利亚的修道院接受教育。并成为一名修道士。公元600年前后，接替其兄林德(Leand er)，成为塞维利亚地区的主教，任职长达36年，成为西班牙当时最有影响的主教。任职期间，他创办了一所有一定规模的以培养神职人员为宗旨的学校，劝化西哥特人皈依正统基督教。公元633年，他以主席的身份主持召开了著名的托力多第4次宗教会议。这次会议通过了一系列重要的决定，其中包括统一各地区的教仪、每个教区都必须设立一所学校，以培养神职人员等。
　　伊西多尔在历史上的影响不仅在于他为中世纪天主教会的扩张立下了汗马功劳，而且也在于他为西班牙、乃至整个西欧文化和教育事业从日耳曼民族大迁徙所造成的文化衰落中复兴、发展，所作出的重要贡献。在西方教育史上，他的贡献还在于，他对中世纪学校的课程建设，产生了久远的影响。由于对复兴西班牙教育、特别是宗教教育的重要贡献，伊西多尔就被誉为西班牙教育的重建者。他去世后，第8次托力多会议决定尊他为“优秀的圣师、公教会的新光荣”。1722年，罗马教皇英诺森十三世追赠他为“圣徒”。 圣伊西多尔现被供奉为西班牙马德里市的守护神。罗马教皇正考虑让他担任互联网用户和计算机程序员的保护神。
　　他生前著述甚丰，但绝大部分为神学著作，与教育问题直接相关的主要是《词源》这部巨著。他的不朽贡献《词源》20卷（中译本现藏台北图书馆），是从以往的拉丁语名著中摘录而成的百科全书，该书取材广泛、旁征博引、探本求源（这也是作者所取书名的原意）、图文并茂,并被译成多种文字在欧洲流传许多世纪，是世界上第一本百科全书。
　　《词源》(Etymologies)，又译作《词源学》、《语源》等。作者生前未完成该书。在他去世后，由西班牙萨拉哥撒主教柏兰利奥格根据其手稿整理刻行。全书共20卷，分为5部分。第一部分包括第1—4卷，主要论述七门“自由学科”，其中第1、2卷论前三艺(即文法、修辞学、辩证法)，第3卷论述后四艺(即算术、几何、天文、音乐)，第4卷论述医学。第二部分包括第5—8卷，其中第5卷为“通史简编”，第6卷为教会礼仪，第7卷论神学，第8卷介绍各地教会及各种异端派别。第三部分包括第9—12卷，其中第9卷论人类和对不同地区，不同语言的居民进行分类，第10卷论文学，第11卷论人与人性，第12卷论幼物。第四部分包括13—16卷，其中第13卷论天文，第14、15卷论地理，第16卷论矿产。第五部分包括第17—20卷，其中第17卷论文化，第18卷论战争，第19卷论建筑及服饰，第20卷论菜肴及家庭用品。
　　在《词源》这部巨著中，伊西多尔根据基督教教义和当时培养神职人员的要求，将所搜集到的古希腊、罗马作家的著作和基督教教父的著作，加以汇集、整理，并予以阐释。伊西多尔全盘接受了奥古斯丁的思想，对诸如原罪、救赎、地狱、预定论等基督教的基本理论，做了具体的阐发。在此基础上，他提出了与教育问题直接相关的一些见解。
　　伊西多尔认为，人类生活的基本目的就在于获得上帝的拯救。为了达到这个目的，人必须不断地修练自己的德行，克服贪婪、奸淫、悭吝、嫉妒、忧虑、忿怒、虚荣、骄傲等恶行，以获得信、望、爱的“神德”。只有获得这三种神德，人才有可能使自己的灵魂与上帝结合。
　　修练德行的途径有很多种，如忏悔、祈祷、冥想、劳作等。其中较为重要的途径是努力获得智慧。所谓智慧，就是瞻仰永恒的真理，即上帝。而耍获得智慧，又必须致力于学习各种知识。
　　知识虽然不同于智慧，它的对象只是暂时的世界，但它对于获得智慧，并最终获得信仰，是必要的。伊西多有一句名言：“明日就死又何妨，只要学习，就象永远不死一样。”
　　既然知识的学习是为了获得智慧、认识上帝，因此，学习内容的选择与安排，必须以此为原则。伊西多尔坚决反对不加选择地学习一切古希腊、罗马的文化，认为许多世俗知识是与基督教教义相违背的，应当坚决取缔。他尤其反对学习诗歌，认为诗歌将会败坏教会的风气，损害神职人员的道德。他所主张学习的，首先是《圣经》，认为学习《圣经》有助于对上帝的认识和信仰。其次，他主张学习基督教教父的著作，特别是奥古斯丁的著作。在古希腊、罗马的世俗文化中，他强调学习七门“自由学科”（即文法、修辞学、辩证法、算术、几何、天文、音乐），认为这些知识有助于理解《圣经》和教父著作。另一方面，为了抵制古希腊、罗马异教作家对基督教的不利影响，有必要了解这些作家的著作，如哲学、历史学、物理学等。
　　《词源》一书问世后，在长达几百年的时期中，一直是西欧各修道院学校和主教学校“七艺”课程的最有权威性的教科书之一，成为中世纪早期西欧人了解希腊、罗马文化的重要途径。在7世纪，由于民族的大迁徙，对于原有的罗马文化、社会、经济造成了空前的大破坏，西欧正处于文化荒芜的“黑暗时代”。在当时，除英伦三岛外，欧洲大陆对希腊、罗马文化知之甚少。在这种情况下，《词源》对于西欧人扩大眼界，丰富知识，摆脱愚昧无知，的确起到了启蒙的作用。进一步地，由于它汇集了一部分希腊，罗马作家的著作，因而，在客观上起到了保存、延续传统文化的作用。这些对于公元8世纪法兰克国王查理曼大帝统治时期的文化和学术“复兴”，起到了直接的推动作用。
　　另一方面，由于《词源》汇集了当时所有各方面的知识，并加以较为系统的安排，因此，它不仅是公元7世纪的百科全书，更为重要的是，它进一步拓展了当时学校教育的内容，对中世纪早期的教育发展，作出了一定的贡献。与此相联系，它努力使学校教学内容、教材系统化，这也有助于学校教学工作的进步。再一方面，它第一次把“七艺”的前三科定名为“三学”（Trivium），把后四科定名为“四学”（Quadrivium），从而使作为中世纪学校主要课程的“七艺”定型化。
　　当然，不应当把《词源》所产生的影响作用人为地拔高。由于历史的原因，书中所辑录的一些古代作品存在着为数不少的错误，有些甚至是以讹传讹。更为严重的是，本书从宗教偏见出发，对古代作品作了许多人为的剪裁，从而阉割了古典文化的优秀成果的基本精神，这对文化的保存、发展是非常有害的。
在法学上，伊西多尔的《词源》为我们记载了他的一些自然法思想。在西方法学史上，他首次提出了“自然法”、“万民法”、“市民法”的分类。他主张：“法律是否有效,取决于它的正义性.但在人类事务中,当一伴事情能够正确地符合理性的法则时,它才可以就是合乎正义的。”他还引用先知何西阿（Hosea）说明如下理论：“上帝基于仁慈给人善的统治者，基于愤怒给人恶的统治者，以此作为对人的罪的惩罚；在这两种情形下，人们都应当服从国王，因为他是上帝任命的。”并告诫统治者： “只有他自己表现出对法律的尊重，他才能让法律约束所有的人。”强调,上帝任命暴君或仁君的决定是根据一个国家人民的情况而作出的。“如果他们是善良的人民,上帝就给与他们一个仁德的统治者;如果他们是邪恶的人民,上帝就将让一个苛暴的统治者来对其统治”。 指出，被统治者的利益是最重要的，应被作为政府行事的首要标准。他为作为规范的正当法律开了一个详尽的处方：“如果一个法律意欲被遵守，公正，符合自然以及祖先的惯例，能够经得起时间和空间的检验；那么，它就必须是有用的、清晰的（没有包含会人们产生误解的内容），应是为了全体公民而非任何个人的利益而起草的。”这一论述，经常被后世的作者提及，其最为特殊之处在于认为法律应服务于共同利益；圣伊西多对国王的界定也是如此，认为统治者权利的正当性在于：“国王因其统治取得国王的权利（reges a regendo vocati）……不正当行事者不能进行统治（qui non corrigit）。因而，王的权利因其正当作为而葆有，若错误行事则失去。古人有谚曰：若你是对的，你将成为王，反之不然。”英国人阿尔琴（Alcuin，约735～804）是查理曼大帝的老师，对伊西多尔的上述观点大加赞赏。在查理曼大帝的加冕仪式上，他告诫自己的学生说，作为皇帝，他应受先前的罗马皇帝制定的法律的约束，因而，在这一严格意义上，查理曼不是不受法律约束的（legibus solutus）。约于850年生活于列日的主教辖区(Sedulius Scotus)的爱尔兰人塞德柳斯在他的《论基督的统治者》一书中也持该说，他如是告诫：“虔诚的统治者尽力要遵从一切事物的最高主人的意旨和神圣命令。借助于主的神圣意旨和法令，他从未怀疑自己已然上升到那一权威的顶点……明智的统治者承认他身受神的召唤……因为，若他不是上帝的仆人，他怎能够做基督教徒的统治者？塞德柳斯还以更为一般性的言辞规定了基督教的统治者，即意欲臣民很好地遵守其命令，并决心矫正其他人过错的统治者自己不能够犯下他严格禁止其他人所犯的罪行。”
　　除了理论以外，伊西多尔还参与法律实务，他为西哥特王国进行了大量的立法；体现在《厄维哥法典》（the code of Ervig，681）中的国王几乎完全脱离了其历史上的平民主义起源（即，国王是受宪法限制的这一日耳曼的原初观念），法律中蕴涵的理论坦白地认为王权来自神授。但是，这一点并不是统治者专断权力的正当理由；恰恰相反，上帝命令国王统治人民是为了疗救人类罪恶的堕落，统治的目的在于改善因人们拒绝神圣的法而处的悲惨的境遇。换言之，正如瑞卡德（Reccard, 586-601年在位）国王所说的那样，万能的上帝授予他王权是为了照看人民的利益（“pro utilitatibus populorum”），或者，像厄维哥皇帝所说的那样，是为了拯救他的国家和臣民（“ad salvationem terrae et sublevationem plebium”）。公共福利（包括灵魂的救赎）是政府和国王存在的首要目的，这一论调频繁出现在西哥特的法律中。

二、对信托制度的起源和产生未作文字交待

　　该书第277页介绍了赠与教会财产问题，却忽略了一个与之相关的重要法律渊源——信托制度的起源和产生。信托立法最早可追溯到罗马法中的遗产信托制度。但现代信托法则起源于英国衡平法上的“用益权”（use）制度。正如李秀清在该页中所介绍的：“因基督教因素的渗入，广泛宣扬‘施舍将有好报’的观念”，日耳曼的“国王或其他信教者常赠与教会组织以财产”。 11世纪的英国（英国人和德国人统属日耳曼民族），当时法律也是深受这种思想影响，规定对教会不征税，这就使得宗教信徒更是经常把土地等财产捐赠给教会。这样便使得土地大量成为教会财产而影响封建领主的利益。到了12世纪末叶，英王亨利三世就颁布“没收法”，规定谁将土地捐赠给教会，就予以没收。为规避土地没收法和逃避封建税费，土地捐赠人就把土地委托给别人使用，土地的收益则归教会。这样，土地捐赠者就成为委托人，受托管理和使用土地的人就成为受托人，教会则成为受益人。这种做法就称为“尤斯制”。这种做法不为普通法院所承认，但却受到衡平法院的保护。英国衡平法院在解释1535年议会颁布实施的《用益权法》时保留了受让人对不动产负有作为义务的用益权（即主动用益权），将其改称为“信托”。信托制度到19世纪成为英美法系的一大特色，20世纪初也为一些大陆法系（也称罗马—日耳曼法系）国家所引进。

三、对陪审制度的起源和产生的理解值得商榷

　　该书第436页在对关于使用以提起控告为目的的陪审团所作的注释，李秀清的观点似乎与我之前听说的一种说法不同。根据2001年下半年在华中科技大学主校区学习时，擅长法制史的郭义贵老师，在给沙丽金、林萍编写的《法律英语教程》（中国政法大学出版社1999年修订第1版）中的第15课“The Jury（陪审制度）”最后一个自然段（见该书第216页）所作译文：
“陪审团的起源：
陪审制的基础可以追溯到1千年前由加洛林王朝的国王建立的法兰克帝国。这些君主，为了成功尝试统一帝国，发展了一种诉讼程序，叫做’纠问’或’有陪审团参与的审讯’，以决定王权的性质和范围。他们召集乡村人，要求他们讲述对国王权力的理解。这些权力已经查明，即被中央政权所采纳。这里既没有指控、裁决，也没有审判。在这些过程中，国家从公民那里获得有关权力的信息”。（该译文加入了我个人的理解）
　　这一段文字很有一点社会契约论的味道，和李秀清所注的由法官召集众人发式并检举违法行为的说法出入很大。

四、对《采地论》及其作者没有提及

　　该书第494页在论述伦巴德法时，缺少对意大利中世纪中后期法学家、米兰元老院议员哲拉尔都斯.奈遮（Gerardus Niger）和奥柏秃斯.德.欧尔托（Aubertus de Orto）合著《采地论》（Le Liber Feudorum或Des Fiefs，也译作“封地论”）。根据我对孟德斯鸠《论法的精神》下册第326、405、421、431等页的解读，我发现《采地论》成书于德意志和神圣罗马帝国皇帝腓特烈一世 （Friedrich I，绰号巴巴罗萨[Barbarossa]，意即红胡子）时代（约1122年—1190年6月10日），两位作者是在意大利根据伦巴德人的习惯法写就的封建法律史专著，法国人文主义法学派主要代表和核心人物古耶斯（Jacques Cujas，通说译为“居雅士”，1522—1590）对该书作了大量论述和注释。

五、对《波瓦西习惯集》的作者介绍不够详细

　　该书第497页在论述《波瓦西习惯集》（又译为《博韦人的习惯法》、《波瓦西斯的古代风俗》）时，对其作者——博马努瓦（Beaumanoir，也译为“波马诺亚”）的菲利普.德.瑞米（Philippe de Remy,1246/1247—1296）描述甚少。笔者则发现，孟德斯鸠《论法的精神》对菲利普是青睐备至，在其书下册第234—283页多处印证了菲利普的上述作品。通过整理和对照王笑红译的爱尔兰法制史专家J.M.凯利著《西方法律思想简史》（法律出版社2002年5月版）第123－124页，我发现 菲利普生于法国国王路易九世（也称“圣路易”，1214—1270）时代之后，是一个人法统一论者，他要求贵族必须守法并要监督其臣民守法，因为国王自己也是如此，但他的重心不是国王应受法律约束，而是极力维护和扩大王权。




以上是我初步看出的一些问题，不当之处，还请更多的笔者指正！

参考文献：