关于修改《天津市生猪屠宰销售管理办法》的决定

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河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室关于印发开封市行政处罚案卷评查办法的通知

汴政办[ 2009 ] 177号


各县、区人民政府，开封新区（开发区）管委会，市人民政府各部门：
《开封市行政处罚案卷评查办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二OO九年十二月十八日　　　　

开封市行政处罚案卷评查办法

第一条　为了规范行政执法行为，提高行政执法水平，加强行政处罚案卷管理，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《河南省行政机关执法条例》、《〈河南省行政机关执法条例〉实施办法》（省人民政府令第27号）、《河南省人民政府关于规范行政处罚裁量权的若干意见》（豫政〔2008〕57号）及相关法律、法规和规章的规定，制定本办法。
第二条　本办法所称行政处罚案卷是指各级行政执法机关（含法律、法规授权的组织）按照《行政处罚法》的规定和档案管理的要求，适用一般程序和简易程序实施行政处罚过程中的执法文书、证据材料等经依法归档管理的案卷。上级部门或上级规范性文件有特别规定的，从其规定。
第三条　市、县、区人民政府领导本行政区域内的行政执法案卷评查工作。
市、县、区人民政府和各行政执法部门的法制机构依照层级监督原则具体负责行政执法案卷评查的组织或实施工作。
第四条　行政执法案卷评查坚持依法、公正、实体与程序并重、奖励与追究相结合的原则。
第五条　行政处罚案卷评查采取定期和不定期评查的方式进行。定期评查每年开展1—2次，不定期评查根据工作需要随时进行。评查结果纳入年度政府依法行政目标考核体系。
第六条　行政处罚案卷评查以查阅行政处罚案卷为主，必要时可以通过询问相关行政执法机关及具体经办人员等方式了解情况。被评查的单位和相关人员应当如实反映情况，提供有关资料，不得弄虚作假。
第七条　行政处罚案卷评查包括以下内容：
（一）评查行政执法主体资格的内容
1．行政执法部门是否属于具有行政执法权的行政机关、法律法规授权组织或者依法接受委托执法的组织；
2．行政执法人员是否具有执法资格，是否取得《河南省行政执法证》或其他有效行政执法证件；
3．行政执法部门是否具有实施该执法行为的法定权限，是否存在超越职权的情形；
4．是否具有违反行政执法主体资格规定的其他行为。
（二）评查行政处罚程序的内容
1．适用一般程序的行政处罚是否经过立案、调查取证、告知陈述申辩权利、领导审批、依法决定、执行等步骤；
2．没收违法所得和非法财物的是否有物品清单以及物品清单是否规范；
3．调查取证是否做到事实清楚、证据确凿充分，证明案件事实的证据是否符合法定程序、形式；
4．依法应当举行听证的是否举行了听证；
5．对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚是否经过行政执法机关负责人集体讨论；
6．认定案件性质是否准确，适用依据是否正确；
7．是否违反罚缴分离、收支两条线制度；
8．是否落实行政处罚裁量标准制度；
9．依法应当送达的执法文书是否依法送达当事人；
10．适用简易程序的行政处罚是否符合法定条件和步骤，《当场处罚决定书》的形式和载明的事项是否符合《行政处罚法》的有关规定；
11．结案是否符合有关规定；
12．是否有违反行政处罚程序的其他情形。
（三）评查案卷规范化的内容
1．是否一案一卷；
2．封面是否按规定内容填写；
3．卷宗目录填写是否规范；
4．卷内材料排列顺序是否正确；
5．卷内材料是否编有页码；
6．其他需要立卷归档的内容。
第八条　评查行政处罚案卷，可以按照下列程序进行：
（一）被评机关对已办结的行政处罚案卷先行自查，按规定报送行政处罚案卷目录。
（二）负责评查的机构在目录中随机抽取行政处罚案卷。
（三）负责评查的机构可以聘请专家、具有法制工作经验的人员、有关专业人员进行评查。
（四）评查行政处罚案卷，可以在负责评查的机构确定的地点进行，也可以到被评单位现场评查。
（五）案卷评查实行集体评议制，重要问题应当集体讨论作出结论。
（六）评查结束后，向被评单位反馈评查情况，听取被评单位对案卷评查的意见。
（七）对评查中发现的问题，提出意见，组织行政执法部门进行整改。
（八）经批准，通报案卷评查情况及结果。
（九）行政处罚案卷存在问题的单位，应认真进行纠正和整改，并将整改情况和结果报送负责评查的机构。
第九条　复议机关决定变更、撤销或者确认行政处罚决定违法，以及人民法院判决变更、撤销或者确认行政处罚决定违法的案件，该行政处罚案卷判定为不合格案卷。
行政执法部门无正当理由拒不提供被抽查的行政处罚案卷的，该行政处罚案卷判定为不合格案卷。
第十条　行政处罚案卷评查实行百分制计分方式，分解确定各项分值，90分以上为优秀，80—89分为合格，70—79分为一般，69分以下为不合格。
行政处罚案卷经评查，平均得分在95分以上的，由本级人民政府给予行政执法单位通报表彰，对办案人员可以进行适当奖励。
平均得分在79分以下的，由本级人民政府或者行政执法部门对被评查单位给予通报批评并及时对其行政执法人员进行业务培训；责成被评查单位取消不合格案卷办案人员当年评优评先资格。
第十一条　行政处罚案卷评查的具体方案和标准，由市人民政府法制机构另行制定。
第十二条　在行政处罚案卷评查中，被评查单位及其人员有滥用行政处罚裁量权等行为或下列情形之一的，依照《河南省行政执法责任追究试行办法》及其他有关规定追究其责任：
（一）不履行提供案卷义务的；
（二）不履行保密义务的；
（三）拒不履行纠正义务的；
（四）其他不履行行政执法案卷评查义务的。
第十三条　评查人员调取和评查案卷时，应当保证案卷的整洁、完整，严防损坏或者丢失。应当公平、公正地进行评查，不得隐瞒或者篡改案卷内容。
第十四条　本办法自发布之日起施行。





再论物权行为无因性原则与善意取得制度
——以物权变动模式为视角
张建生
（西南政法大学，重庆 400031）
【摘 要】 在保护交易安全上，物权行为的无因性原则与善意取得制度已成为学者们争议的焦点之一。通过对“优越论”观点的冷静分析发现，这两者制度在不同的物权变动模式中有着不同的价值定位。在采取物权形式主义的物权变动模式下，物权行为的无因性原则固然可以与善意取得制度成为互补关系；但在我国采取债权形式主义的物权变动模式下，不管在形式合理性还是在实质合理性上，善意取得制度均比物权行为的无因性原则更为合理。
【关键词】 物权行为理论 无因性原则 善意取得 物权变动模式


一、问题的提出
随着物权立法的展开，物权行为理论已经成为学者们争议的一大热点问题。其中，对于物权行为的无因性原则与善意取得制度在保护交易安全上的孰优孰劣上，可谓是仁者见仁智者见智。并已诞生不少的优秀的学术专著和论文。①到目前为主，主流观点认为，物权行为的无因性原则无论在保护交易安全的机理、适用范围还是在保护第三人的条件上均比善意取得制度更为优越（以下简称“优越论”）。对此笔者持保留态度，并将试着运用法学基本理论对其进行解构，认为这两个制度在不同的物权变动模式中有着不同的价值定位。在采取物权形式主义的物权变动模式下，物权行为的无因性原则固然可以与善意取得制度成为互补关系；但在我国采取债权形式主义的物权变动模式下，这个结论是否还成立呢？这就是本文所试图解答的问题。
二、对“优越论”观点的评析
（一）在动产领域，无因性原则是否优越于善意取得制度。
“优越论”认为动产物权善意取得的实践作用逐渐消退。其理由如下：（1）依据善意认定的一般规则，第三人必须为其是否善意自负举证责任，这样就不合理地加重了第三人的负担。[1]（2）善意取得制度实行的是主观善意标准，而要想建立一个法理上完善、司法上可行的善意取得制度，就必须就第三人的“善意”建立起一个客观标准，但是用客观标准来确定主观心态非常困难，在当代信息高速发达的社会，善意的举证困难更大，司法上有根本不能解决的问题。而无因性原则将第三人对不动产登记和动产的占有的知情与否作为其“善意”的确定标准。这样，因不动产登记与动产的占有是一个客观的事实，故其所确定的善意标准是一种在外界容易识别且在司法上比较易行的客观标准。因此，无因性原则是对善意取得制度的扬弃，是在更高的层次上实现了公正。[2]
笔者认为这两种观点均值得进一步的商榷：第一，善意取得制度中的“善意”实行举证责任倒置原则，即由原权利人就第三人的“恶意”进行举证，否则法官就认定第三人为善意。因此，第三人并不需要就其善意与否自负举证责任，而是被推定为善意；第二，即使无因性原则所确立的客观善意标准是建立在不动产登记与动产的占有（交付）等物权公示公信力的基础之上，但是公信力也有绝对公信力和相对公信力之分。前者指不分第三人的善意与恶意，只要第三人根据公示的内容而与表征权利人进行交易，其利益就必然会受到法律保护。但是由于采取绝对公信力原则违备人们的公平正义观念以及打破了当事人之间合理的利益平衡。故该原则早已被各国立法所抛弃，转而采取相对公信力原则，即只有无过错的相信公示内容的善意第三人与表征权利人所为之交易，其利益方可受保护。这样就将明知或应知公示内容不真实而仍与表征权利人交易的恶意第三人排除在外，这样也就在牺牲原权利人利益和保护善意第三人之间找到了一个合理地平衡点。
至于相对公信力原则中的第三人的“恶意”的举证责任的承担与判断标准，笔者认为其与善意取得制度中的“恶意”判断标准如出一辙。它不仅也实行举证责任倒置原则，即由原权利人就第三人的善意与否进行举证，否则推定第三人为善意，而且第三人的“善意”也同样可结合以下因素进行认定：（1）第三人在交易时是否已知道转让人为无权处分；（2）转让的价格；（3）交易的场所和环境；（4）转让人在交易时是否形迹可疑；（5）转让人与受让人之间的关系。[3]由此可见，在无因性原则当中，建立在物权公示的公信力基础之上的所谓客观善意标准其实质仍然是一个主客观相结合的标准。因此，以此来否定善意取得制度的主观善意标准，这不仅是对公信力原则的一个误解，也是对善意取得制度中的善意认定标准的一个误读。
（二）不动产物权变动是否适用善意取得制度
“优越论”理论认为不动产物权变动不适用善意取得制度。其理由如下：①不动产物权登记有公信力，第三人可受登记公信力的保护；②现实生活中没有承认不动产善意取得的必要。因为交易的相对方即使受处分人的欺骗，但只要到不动产登记簿上一查便可清楚。而一旦出现处分人为非权利人时他就会中止与其交易，因此没有保护交易安全的必要。[4]
笔者认为事实上并非如此，其理由如下：（1）在动产，善意取得制度的直接理论依据为占有的公信力，而登记同样具有公信力。既然动产因占有的公信力取得其物权可为善意取得，那为何不动产同样因登记的公信力而取得物权就不能为不动产善意取得呢？！笔者认为这仅仅是说法不同而已，其实这两者之间的法理是相通的，即都是建立在物权公示的公信力基础之上，否则，其在法律上就无法自圆其说；（2）不动产善意取得制度根本就不适用于“慌称自己有权利”的情形，它仅适用登记瑕疵的情形，比如由于登记官吏的失误、物权受让人伪造出卖人的登记委托书、受让人与第三人恶意串通伪造代理授权委托书，以及登记实质关系的无效、被撤销等原因而造成登记簿不当等情形。这时，善意第三人因相信登记信息真实而与登记名义人进行交易，故该善意第三人的利益就该适用不动产善意取得制度对其进行保护；（3）根据民法原理,物权的取得有原始取得和既受取得两种方式,前者有生产、先占、添赋、善意取得、时效取得等；后者有买卖、赠予、继承等。而在这些取得方式中并没有将公信力作为物权取得方式的法定方式加以规定，因此如果否认不动产的善意取得制度将有悖于整个大陆法系物权制度的基本构造。[5]
（三）在保护交易安全的机理上，无因性原则是否比善意取得制度更为优越
“优越论”的观点认为答案是肯定地。他们认为无因性原则的法理构造在于切断债权行为与物权行为之间的效力联系，使物权变动发生的“机关”仅在于当事人之间的物权合意而不受债权行为效力的影响。这不仅是法律行为理论的精华——意思自治原则在物权领域的应有体现，而且也符合法律体系结构严谨的逻辑要求。而善意取得制度则是从当事人的法律关系之外强行切断原所有人的物上请求权，从而保护善意第三人的，它有着自身不周密的缺陷。即根据善意取得制度，第三人取得物权的法律基础是事实行为而非法律行为。而事实行为是不能撤销的。这样，如果无权处分人与第三人之间存在的法律关系存在瑕疵时，双方均没有撤销权，故最终对第三人的保护仍有缺陷。而根据无因性原则来处理，则双方可根据债法上的不当得利请求权的方式进行救济。[6]
笔者认为这个似是而非观点是不成立的。因为将第三人取得物权的法律基础定位于事实行为而非法律行为，这也仅仅是就善意取得性质进行解释的多种理论中的一种，并不具有绝对必然性。具体在当事人之间的法律构造上，在不同的物权变动模式中有着不同的选择。在实行物权形式主义的物权变动模式中，出让人与受让人之间订立的合同有效，而无权处分行为则为效力待定。如果出让人事后没有经过权利人同意或取得处分权，则无权处分行为无效。这时善意第三人只能“从当事人的法律关系之外强行切断原所有人的物上请求权，从而保护善意第三人”。但在实行债权形式主义的物权变动模式中则完全是另外一种情形，即“无权处分合同为效力待定，但不得对抗善意第三人 。” [7]即在存在善意第三人的情形下，无权处分合同乃为有效合同。另外善意取得前提就必须是善意第三人与无权处分人之间存在合法有效的交易行为，而且双方之间的交易的存在也是该制度之所以对第三人特别进行保护的一个非常重要原因。而交易的实质乃为法律行为，故第三人取得物权的法律基础在本质上仍为法律行为。因此，尽管善意取得制度建立的客观法理构造是物权公示的公信力，但其内部逻辑关系仍是建立在合法有效的法律关系之上，而并非从当事人的法律关系之外强行切断原所有人的物上请求权。
（四）在适用范围上，无因性原则与善意取得制度是否为互补关系
“优越论”观点认为，善意取得制度解决的是行为人无权处分的第三人保护问题；而物权行为的无因性原则解决的则是当原因行为无效或被撤销但第一受让人为有权处分时第三人的保护问题，因此两者是互补关系而非谁取代谁的关系。[8]
笔者认为这里存在一个循环论证的逻辑矛盾，即用自己的理论来对自身进行论证。因为在原因行为无效或者撤销时，第一受让人是否享有对标的物的所有权在不同的物权变动模式中有不同的答案。在物权形式主义的物权变动模式中，比如在德国，其前手因适用无因性原则而使其当然享有物的所有权；而在债权形式主义的物权变动模式中，比如在我国，由于其不实行无因性原则，故第一受让人对标的物并不享有所有权，其所为的处分乃无权处分，其当然适用善意取得制度。因此，在采取物权形式主义的物权变动模式的德国法中，无因性原则固然可以与善意取得制度并行不悖，共同为善意第三人的交易安全保驾护航；但我国以及与其他大多数国家的立法采取的乃是债权形式主义的物权变动模式，故善意取得制度不仅完全可以适用行为人无权处分的第三人保护问题，也同样可以适用当原因行为无效或被撤销但第一受让人为有权处分时第三人的保护问题，因此，在适用范围上，善意取得制度比无因性原则更为周延，我们不应该弃简从繁而人为的增添许多烦恼。
（五）无因性原则的相对化是否是对该原则本身完善的体现
所谓无因性原则的相对化，是指针对适用无因性原则所带来的种种弊端（如不分第三人的善意与恶意而予以一体保护等）而对该原则所进行的一种修正。其方法主要有条件关联说、法律行为一体化理论和瑕疵同一说。 “优越论”观点认为无因性原则的相对化不是因为物权行为受债权行为效力影响的结果，而是物权合意作为法律行为在物权领域的体现，受其调整的结果，是该原则在适用时进一步完善的体现。[9]
事实上无因性原则的相对化并非如此，而恰恰相反，它是从根本上对该原则进行了否定。下面顺着“优越论”观点的思路运用法律行为理论对无因性原则的适用情形进行实证考察。大多数学者认为，一项法律行为的有效应该符合主体合格、意思表示真实和内容合法等三个方面的要件。（1）主体合格。在一项交易中，债权行为与物权行为的主体为同一人，故若前者主体不合格，则后者主体通常也不合格。当然，这里可以有两个例外。一个是订立合同时行为人为未成年人，而当其为物权行为时则已成年。其实这时债权行为的主体瑕疵完全可以通过行为人的追认而得以消除；另外一个例外就是行为人在订立合同时正处于精神病状态，而其为物权行为时则已处于正常状态。在这种情形下同样可基于与未成年人情形中相同的法理而消除主体瑕疵，而且这两个例外在现实生活中也非常罕见。由此可见，就行为人的主体资格而言，无因性原则难以适用。（2）意思表示真实。债权合同在此归于无效的原因通常有欺诈、胁迫、趁人之危以及重大误解等。事实上，债权行为在此要件上的瑕疵通常必然要影响到物权行为的效力。这也是无因性原则相对化中的“同一瑕疵理论”之所以产生的理由之所在。当然，如果行为人在受欺诈、重大误解后知道了事情真相或者在受胁迫、趁人之危的状态消除后仍自愿与对方为物权行为，这时物权行为当然有效，但我们也可视为行为人放弃了撤销权，因此，其债权行为仍自始有效。这样，因债权行为和物权行为均为有效而同样没有无因性原则适用的空间。（3）内容合法。当债权行为内容违反公序良俗或者法律的强制性规定而归于无效时，以前德国主流观点认为物权合意是“无色无味的”，其不受道德和法律的约束，而事实上否认物权合意的伦理意义，这不仅缺乏现实的依据，同时也违反了法律行为理论的一般规则。因此，在法律行为的合法性问题上，物权行为与债权行为“同质”，其无因性原则也难以成立。[10]
当然，为了适应生活实践的需要，任何一种制度、原则均可以对其自身进行修正使其更为完善，但其修正的底线不应该是对其自身的根基进行否定，否则该原则也就不在成为其原则。而一旦我们将物权行为的无因性原则纳入到法律行为理论这台“显微镜”下进行实证考察时，却发现在绝大多数情况下，债权行为的无效时，其物权行为也必定无效。
另外，在我国采取债权形式主义的物权变动模式下，引进物权行为的无因性原则不管在形式合理性还是在实质合理性上均会对我国法律产生不利影响。首先看形式合理性。我国就建国以来所颁布的大大小小的法律所形成的法律体系已初具规模，但不承认无因性原则作为一种立法思路已经深深地渗透到各项法律制度的制定和运行过程。倘若现在贸然继受德国的无因性原则，必然会造成现有的法律体系的逻辑混乱。其次看实质合理性。在存在第三人已取得物权的情形下，若采用无因性原则，则原权利人只能向第一买受人主张不当得利请求权。但若采用善意取得制度，则原权利人不仅可以基于他与无权处分人之间的合同关系（如保管合同、租赁合同以及借用合同等）而行使违约损害赔偿请求权，而且还可以基于无权处分人的侵权或者不当得利而得到救济，因此其保护方法可以更为多样化。
三、小结
为达到保护交易安全这一目的，在民法体系中可以有多种制度设计，比如，取得时效制度、物权行为的无因性原则、法律行为制度以及善意取得制度等。可见物权行为的无因性原则仅仅是多种选项中的一个子选项，它并不是一个客观存在的事实问题，而是一个价值问题、解释问题乃至政策选择问题。各国常根据各自已有的法律传统及其其它实际情况而作出符合自己国情的选择，而通过对“优越论”的观点进行冷静的分析后就会发现，在采取不同的物权变动模式中物权行为的无因性原则和善意取得制度有着不同的价值定位。在采取物权形式主义的物权变动模式下，物权行为的无因性原则固然可以与善意取得制度成为互补关系，甚至在一定程度上前者确实比后者更为优越；但在我国采取债权形式主义的物权变动模式下，不管在形式合理性还是在实质合理性上，善意取得制度均比物权行为的无因性原则更为合理。

注释：
①比较有代表性的著作和论文有：孙宪忠：论物权法[M]， 北京: 法律出版社, 2001；李永军：我国民法上真的不存在物权行为吗？[J]，北京：人大复印资料，1998（9）；何宗泽：论物权行为无因性理论与善意取得制度[J]，安徽广播电视大学学报，2000（31）.
参考书目：
[1]孙宪忠.物权法[M].北京: 法律出版社, 2001.55.
[2]孙宪忠.物权法[M].北京: 法律出版社, 2001.202.
[3]王利明.物权法研究[M].北京: 中国人民大学出版社, 2002.269.
[4]孙宪忠.物权法[M].北京: 法律出版社, 2001.201.
[5]肖厚国.物权变动研究[M].北京：法律出版社, 2002.401.
[6]李永军.我国民法上真的不存在物权行为吗？[J].人大复印资料，1998.（9）.
[7]孙鹏.物权公示论——以物权变动为中心[M].北京: 法律出版社,2004.32.
[8]龙卫球.民法总论[M].北京：中国法制出版社,2001.636.
[9]孙宪忠.物权法[M].北京: 法律出版社,2001.188.
[10]尹田.物权法理论评析与思考[M].北京：中国人民大学出版社,2003.216－226.

Again on the abstraction of act of property right and the acquisition with good faith
——by analyzing the mode of the changes of property right
ZhangJian-sheng
Abstract: On the protection of the transaction of the buyer, the viewpoint which is better between the abstraction of act of property right and the acquisition with good faith is one of the focal points of scholars’ disputes. By analyzing “the viewpoint of superior”, we can find that they have different values in the different mode of the changes of property right. In the mode of the changes of property right which adopted the formulism of property right, the abstraction of act of property right can coexistence with the acquisition with good faith. But in the mode of the changes of property right which adopted the formalism of creditor’ rights, the acquisition with good faith is better than the abstraction of act of property right.