跨地区跨单位民间纠纷调解办法

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云南省曲靖市人民政府


曲靖市人民政府公告第29号



现公布《曲靖市基本烟（农）田工程管理办法》，自2008年3月29日起施行。


曲靖市人民政府

二○○八年二月二十九日




曲靖市基本烟（农）田工程管理办法



第一章 总 则


第一条 为高标准、高质量地完成曲靖市基本烟（农）田水利设施工程（以下简称烟水工程）建设，切实加强工程管理，确保工程长期发挥效益，依照国家和省的相关法律、法规、政策和《曲靖市基本烟田保护办法》、《曲靖市300万亩基本烟（农）田水利设施建设工程项目管理办法》的规定，特制定本办法。


第二章 组织机构及职责


第二条 市级成立“曲靖市基本烟（农）田建设协调领导小组”，并下设办公室在市烟草公司（以下简称“市烟田办”），负责基本烟田建设规划、项目审核和组织实施工作。

（一）认真贯彻执行国家、省的有关政策精神，按照市委、市政府的部署，在市领导小组的指导下开展工作。

（二）审查批准各县（市）区《烟水配套总体规划》，组织编制《曲靖市烟水配套总体规划》并报市政府批准。

（三）复查批准县级年度实施方案。

（四）指导、监督、检查工程招投标及建设实施情况。

（五）主持县级年度实施项目的验收。

第三条 县级成立相应的机构（简称“县烟田办”）；其职责为：

（一）配合编制《曲靖市烟水配套总体规划》。

（二）组织编制县级年度实施方案，并组织初步审查。

（三）组织工程建设招标。

（四）指导、监督、检查辖区范围内的工程建设，包括工程实施是否按设计图纸进行，工程质量是否达到要求，竣工工程量的核定、工程决算、竣工验收资料的编制等。

（五）主持单项工程完工验收。

（六）编写工程建设简报，记录工程建设大事等。

第四条 烟水工程建设管理机构（建设单位）由乡（镇）负责组建。建设单位是项目建设的责任主体，是项目建设的直接组织者和实施者，对项目建设的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全总负责。包括项目的建设规模、投资总额、建设工期、工程质量等，实行项目建设的全过程管理，并对投资各方负责。其主要职责为：

（一）组织施工方案的编制、审核、申报等工作。

（二）协助县烟田办开展招标投标工作。

（三）按照建设程序和批准的建设规模、内容、标准组织工程建设。

（四）负责按照有关验收规程提交必要的资料并参与验收工作。

第五条 市、县两级发改委（局）、烟草专卖局、水务局、财政局、审计局、农业局、国土资源局等部门对整个工程建设进行督促、监督、检查、指导。


第三章 工程规划设计


第六条 烟水工程建设要严格按建设程序进行，并参照水利工程建设程序。烟水工程规划设计工作可简化为以下两个阶段：工程项目规划，实施方案设计。

第七条 《曲靖市烟水配套总体规划》由曲靖市水利电力勘测设计研究院牵头完成，各县烟田办根据划定的基本烟田，在现状调查的基础上，配合提供必要的基础资料和数据，同时完成县级规划。

第八条 《曲靖市烟水配套总体规划》完成后报市政府组织审查，批准后由各县烟田办根据批复意见组织制定各县（市）区年度实施方案。

第九条 实施方案。应当委托具有丙级以上水利水电设计资质的单位编制，由县烟田办初步审查后，报市烟田办复查，批复后即可立项建设。实施方案在每年8月底前报审，9月底前审查完毕，10月底前完成批复。

第十条 项目的规划设计费、项目评审费、技术服务费、工作经费及考核奖惩经费等按当年实施项目总投资的2.5%计算，由市财政纳入年度预算并划拨市水务局管理。市水务局根据各县（市）区实际实施项目情况再划拨到各县（市）区水务局。


第四章 工程施工管理


第十一条 工程建设招标。招标工作由县烟田办组织完成。招标应当按照《曲靖市人民政府办公室转发市水务局、市发改委〈曲靖市基本烟（农）田水利设施建设项目招标管理暂行办法〉的通知》（曲政办发〔2005〕214号）执行。

第十二条 工程项目建设的管理和指导。工程建设要严格按照国家相关技术标准和质量要求组织施工，建设单位要组织好工程建设并管理好烟水配套工程。县烟田办和市烟田办应经常深入工程现场，进行监督、检查和指导。

第十三条 工程项目建设的变更。项目建设要按照批准的实施方案组织实施，不得擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容，如因特殊原因确需变更必须按原批准程序报市烟田办审批。

第十四条 施工管理。施工管理工作的重点是控制施工质量、施工进度和工程量的核准等。要建立严格的管理制度，责任到人，确保工程质量达标。

第十五条 工程结算。工程结算是工程建设中的重要环节，每个项目的结算应在施工收尾前进行，并于工程完工后10天内完成，以便开展验收工作。

结算中应明确施工单位完成的项目及造价、人民群众投劳折资工程项目及折资金额。

第十六条 资料管理。建设单位在建设过程中应收集整理各种资料，包括各种技术文件、图纸、会议记录等，同时做好档案管理工作，定期发布工程建设简讯。

第十七条 县级配套经费。工程建设管理费由县（市）区财政承担，各县（市）区必须按年度项目总投资的2.5%列入年度财政预算，作为配套建设经费，用于工程项目的规划设计费、工作经费及考核奖惩经费等。


第五章 资金管理


第十八条 基本烟（农）田单项工程可在出具分部工程验收合格签证并完成完工审计决算后，一次性拨付工程款的90％，余下的10%留作工程质保金，待工程运行一年经复查合格后付清。

第十九条 对工程量较大或工期较长的工程，可在施工期间拨付进度款。

第二十条 资金管理按照《曲靖市人民政府办公室关于印发〈曲靖市基本烟（农）田建设资金管理暂行办法〉的通知》（曲政办〔2005〕213号）执行。

第六章 工程验收


第二十一条 工程按如下方式划分：县级年度工程为单位工程；乡镇年度工程为分部工程。工程验收分为：分部工程完工验收、单位工程验收、竣工验收三个阶段。所有验收资料的整编及提交按监理工程师的要求，参照水利水电工程验收规程进行。

第二十二条 验收的主要内容包括：项目建设任务及投资是否按批复要求完成；主要工程建设内容和质量是否符合设计要求，达到相应技术规程规范标准；效益指标是否达到批复要求。

第二十三条 分部工程验收由县烟田办主持。分部工程验收时必须出具各单项工程完工结算报告和有关质量检测合格证书，并按照国家、省烟草专卖局的要求编制县级验收资料。

第二十四条 市烟田办对各县（市）区的工程进行抽查验收合格后，按国家烟草专卖局的要求，编制全市竣工验收资料。


第七章 建后管护


第二十五条 各项工程应根据各自实际，因地制宜，制定烟（农）田工程后续管理办法和制度。管理办法实行分类管理，按不同类型制定，有条件的要大力推行用水户协会的管理方式，同时，可采取租赁、承包等管理方式。建后管理办法的制定，重点是根据工程规模、级别、大小、类型、性质，由相应的乡（镇）、村党政组织和村民小组，在有关部门的指导下，建章立制，民主确定管理主体（或法人）。

管理主体（或法人）一经确定，必须履行赋予的权利和义务，制定完善可行的管理制度，明确管理人员、管理办法、工资待遇、奖惩制度、水费制度、维修制度等。

管理主体应自觉接受用水户协会代表和受益区群众的监督。

第二十六条 管理主体按下列分级确定：

（一）凡国家投入过资金建设的一家一户自用的工程（包括水窖、水池等）产权属农户，所有权、管理权和使用权属农户所有，农户为具体管理主体。

（二）工程受益区全部属于一个自然村（组）的工程，产权属自然村（组），所有权、管理权和使用权属自然村（组）所有，自然村作为管理主体。

（三）工程受益片区属同一行政村的几个自然村，产权属行政村，所有权、管理权和使用权属行政村，行政村为管理主体。

（四）工程受益区跨行政村的，产权属乡（镇），所有权、管理权和使用权属乡（镇），乡（镇）为管理主体。

第二十七条 集中式供水工程要实行供水成本、运行管理成本核算，并合理收取水费。各供水工程的成本应在部门的指导下，由工程所在地基层党政组织或用水户协会民主核定。成本水价的核定应在立项建设前按设计初步核定，工程建成投产一年内最终核定。

供水工程的水价要在建设投产之后的五年内逐步达到成本价，五年后要达到10%的微利。五年内达到成本水价实行分步到位：第一年水费收入至少应满足管理人员的工资、管理费用和维修费用开支，同时不得低于成本水价的20%；第二年水费标准要达到成本价的40%；第三、四年水费标准要分别达到成本价的60%、80%；第五年水费达到成本价。

第二十八条 水费的管理和使用。所收取的水费要严格按国家有关财务制度和民主自治的管理制度管理使用，做到规范管理，透明公开，帐务单独设立，专户存储。

水费收缴和保管、使用要有规范的财务手续，资金的使用要有严格的审批手续。水费收入的节余要进行积累、滚动发展，用于其他工程的建设。

第二十九条 受益地区党委、政府要对本办法规定的供水工程管理主体的管理行为进行监督，尤其是供水服务质量、水费收缴、使用等行为。对有异议的，党委和政府可向上一级行政主管部门提出处理意见和建议。情节严重的应依照相关法律、法规规定进行严肃处理。

第三十条 缴费义务。使用供水工程供应的水，应当按照相关规定向供水单位缴纳水费，用水群众应自觉履行上缴水费的义务。

管理主体为便于收缴水费，必要时可出台相关的配套办法和措施。

第三十一条 受益地区党委、政府要广泛宣传，教育、督促受益地区群众爱护和配合管理供水工程。对破坏供水工程的，由公安机关予以处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 管理主体的权利。管理主体除向受益农户收取水费，对供水工程进行管护外，还有权对农户的供水设施进行巡视检查。对不服从管理、破坏供水设施、不按规定上缴水费等行为，依照相关规定进行处理。

第三十三条 管理主体的义务。做好供水服务，保证优质供水和管理好工程。无特殊情况不正常供水的，应赔偿不能正常供水给农户造成的损失。因特殊情况需要停止供水的，应报经相关部门批准后，向用水户提前通知停水原因及停水时间。

第三十四条 各县（市）区可参照本办法制定具体的管理办法。

第三十五条 本办法由曲靖市人民政府负责解释。

第三十六条 本办法自2008年3月29日起施行。


试论我国民事诉讼和解制度的改革

陈继兰


　　民事诉讼中的和解，是指民事案件在立案后、判决前的诉讼过程中，双方当事人通过自愿平等协商，达成协议，以解决民事争议，终结诉讼活动。与“当事人对抗型”的判决结案方式不同，和解及调解均为“当事人合作型”的结案方式。在欧美国家民事诉讼中，当事人和解特别是庭前达成和解的比率较高，成为终结诉讼的主要方式。而我国的状况是，当事人达成和解的比率相当低，而经法官调解达成协议的比率较高，与此相联系的是对改革完善我国民事诉讼调解制度进行探讨的文章较多，而对和解制度进行研究的文章少见。审判实践中，由于一些法院片面追求调解率，出现了法官以判压调、“和稀泥”无原则调解甚至久调不决等现象，使得理论界和实务界开始对调解制度的不足进行探讨。笔者认为，对诉讼中的和解及调解这两种制度应当同样给予重视，而不应厚此薄彼，在坚持具有中国特色的调解制度之外，应当完善和解制度作为补充。本文在借鉴其他国家相关法制经验的基础上，结合分析我国现行民事诉讼和解制度的缺陷，就如何对其进行改造提出若干建议。
我国现行民事诉讼和解制度的缺陷
　　我国现行民事诉讼和解制度的主要法律依据是1991年颁布的、2007年修正的《民事诉讼法》。该法第51条规定：“双方当事人可以自行和解”。但上述规定过于简单，存在以下缺陷：
1、关于和解的合意与合法之间的关系没有明确规定。如民诉法第13条规定“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，但又规定人民法院审理民事案件“必须以事实为根据，以法律为准绳”。当事人通过和解终止诉讼，是否必须符合“以事实为根据”和“以法律为准绳”的要求，特别是在遵循实体法和程序法方面必须达到什么程度方为合法，没有明确的规定。这给一些当事人钻法律空子留下了“余地”，司法实践中难以避免当事人可能利用“和解——撤诉”这一形式来达到规避甚至违背法律，或者损害国家、集体和他人合法权益的非法意图。民事诉讼法关于法院对当事人撤诉享有审查权的规定也相当地原则，具体到因和解而申请撤诉的问题，法院如何审查，不好掌握，造成实践中的操作随意性较大。
2、关于证据调查和交换的规定不充分，对法官在和解中的作用未作规定。考察其他国家的法律，对庭前准备程序中的证据调查和交换以及法官在诉讼和解中的作用均有较为具体的规定。而我国民事诉讼法对庭前准备程序中关于证据调查和交换的规定很不充分，造成当事人在审判前无法得到足够的诉讼信息，对双方的争点及各自的权利并不明确，也就无法真正恰当地处分自己的权利。借用博弈论的一个确证无疑的结论是，谈判者的权利愈明确，他们之间合作博弈的可能性就愈大；而谈判者的权利愈模糊，他们之间合作博弈的可能性就愈小。再有，我国民诉法对法官在当事人和解中起何作用更是未作规定，实践中法官一般是以积极调解甚至强行调解的形象出现的，而对促成、引导当事人和解基本上是消极的，有的法官还强迫或诱使当事人将和解协议转化为法院调解书的内容，违背了自愿的原则。
3、对和解协议的效力规定不合理。我国民诉法规定了调解笔录和调解书具有法律效力，而未规定和解协议具有法律效力。导致实践中，一些被告在诉讼中故意以欺诈方式与原告达成和解协议，在原告撤诉后被告又反悔不履行和解协议。由于和解协议不能作为执行的法律依据，对原告方的权利保护不够充分，使得当事人之间权利的配置不合理，积极参加和解的一方权利得不到保护和相应的司法救助，随意反悔的一方却得不到任何相应的法律制裁，无法体现法律维护公平、正义的原则。
4、缺乏对和解的监督和补救措施。实践中，有的案件双方当事人借“和解—撤诉”的途径达到了规避法律的目的，或者损害国家、集体和他人的合法权益，与法制原则相悖，理应撤销和解协议，否定其效力。但法律没有关于对和解进行事后监督的规定，出现上述情形，依靠何种途径补救，不是很明确，实践中也不好操作。
改革建议
针对上述缺陷，借鉴国外有关和解制度的法制经验，笔者对改造我国民事诉讼和解制度有如下一些具体建议：
1、确定和解适用的案件范围。并非所有民事案件都适用和解，首先，对于特别程序的案件，如宣告公民失踪或者死亡以及公示催告程序案件等，由于没有明确对立的双方当事人，因而不适用和解。其次，对严重违反国家法律的民事案件，不适用和解，否则无法对这些案件的当事人进行必要制裁，违背了立法意图。如对确认违法合同无效的案件，就必须作出判决。适用和解的案件范围应排除以下几种：〈1〉适用特别程序审理的案件；〈2〉适用公示催告程序审理的案件；〈3〉严重违反法律，侵害国家、集体或他人合法权益的案件。
2 、确立中止诉讼的和解期制度。为鼓励当事人合作，尽可能利用和解这一非对抗方式解决纠纷，可以借鉴英国和日本的做法，规定法院可以依双方当事人的申请，也可根据案件的具体情况（比如针对婚姻家庭或者相邻关系的案件）依职权决定中止诉讼一段时间，以便当事人冷静下来进行协商，达成和解。当然，为了避免诉讼迟延，和解期不宜过长，如果是双方当事人申请和解期的，简易程序中应限制为十日，普通程序中应限制为1个月；如果是法院依职权根据案件具体情况决定和解期的，简易程序中应限制为五日，普通程序中应限制为十五日。
3、设立证据调查和交换程序（或称为庭前会议制度）。证据调查和交换程序或称为庭前会议，是国外法院比较通行的做法，就是在庭审前由法院召集双方当事人及其代理人开会，对于双方即将在开庭时出示的证据预先展示、交换，以便对对方的证据及案件事实有基本了解，同时寻求以非诉讼方式解决争议的可能性，法官可以进行调解，或者引导、促成双方当事人达成和解协议。证据调查和交换程序（庭前会议）被视为双方基于事实和法律之上的一个有理有据的谈判过程，为当事人提供了和平解决争端的良好氛围。当然，为了避免审判权对当事人诉讼活动的干涉和施压，主持庭前会议的法官不得参与该案件的审理，即所谓准备法官与庭审法官的分离。
4、确认和解协议的法律效力。法律应当确认和解具有终止诉讼的效力及强制执行力，可以作为向法院申请执行的依据。具体做法可以是将双方当事人达成的和解协议内容写入准许撤诉的裁定书，并叙明“上述协议经本院审查，予以认可，并具有法律效力。”在一方当事人不履行和解协议的情况下，另一方当事人可以据此向法院申请强制执行。
5、 规范达成和解的方式。我国民诉法及相关司法解释并未规定达成和解应采用的方式。实践中常见的有和解笔录和和解协议书两种形式。一般而言，婚姻家庭类和能够即时履行的小额债务案件可以制作和解笔录，除此以外，应当由双方当事人共同签署和解协议书，提交法院审查确认。和解协议书必须是双方当事人或特别授权的代理人签署方为有效。这样有助于法院确认双方当事人的真实意思表示，并为将来申请执行提供确凿依据。
6、建立对和解协议的监督机制。如果法律确认和解是终结诉讼的一种方式，且和解协议具有等同于法院判决的效力，那么就有必要建立对和解协议的监督机制，以防止当事人通过和解规避法律，损害国家、集体和他人合法权益。具体做法是：和解协议必须经过法院审查确认方能生效；即使是当事人达成和解协议，法院准许撤诉后，检察机关、有利害关系的其他公民、法人和其他组织也可以通过抗诉或申诉，请求法院确认和解协议无效，法院也可以通过审判监督程序，依职权确认和解协议无效，对案件重新进行审理。

北安市人民法院 陈继兰